Niemanden zurücklassen – Kohäsionspolitik 2021-2027 und ff.

Ein zentrales Verfassungsziel der EU ist die Verbesserung und zugleich Angleichung der Lebensverhältnisse in der ganzen Union. Klingt nicht nach der „neoliberalen EU“? Ist aber so: Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind fünf Artikel dem „wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt“ in den Mitgliedstaaten und Regionen der EU gewidmet (Artikel 174-178), dem Ziel der so genannten Kohäsionspolitik. Auch wenn „Aufwärtskonvergenz“ nach Bürokratendeutsch klingt, dieses Ziel ist die Grundlage der Umverteilungspolitik der EU, die finanziell durch die EU-Strukturfonds untersetzt wird – immerhin mit 378 Milliarden Euro für die sieben Jahre 2021-2027, d. h. etwa ein Drittel des gesamten EU-Haushalts.

Ein Großteil davon wird von den Regionen in Abstimmung mit den Kommunen, Sozialpartnern, Wirtschaftsakteuren und Zivilgesellschaft verwaltet und so soll es auch sein. Denn das sind die Orte, an denen Politik am konkretesten, am deutlichsten sichtbar und am direktesten für jeden gestaltbar und demokratisch kontrollierbar ist. Zugleich machen sich Krisen und Schuldenbremsen hier am deutlichsten bemerkbar, wenn leere Kassen die Möglichkeiten öffentlicher Investitionen wegbrechen lassen.

Öffentliche Investitionen, das sind Ausgaben des Staates bzw. der Regionen und Kommunen in Verkehrsinfrastruktur, ÖPNV, (sozialen) Wohnungsbau, Hochschulen, Schulen und Forschung, Umstieg auf klimafreundliche Technologien, digitale Netze, Gesundheitswesen, Altenpflege, Stromnetze, Sporteinrichtungen, Kultur, Stadt- und Dorfentwicklung oder touristische Infrastruktur. In der vergangenen Förderperiode 2014-2020 machten Unterstützungszahlungen der EU fast 14% der gesamten öffentlichen Investitionen in der EU aus. In den 15 Mitgliedstaaten, die weniger als 90% der durchschnittlichen Wirtschaftskraft erwirtschaften konnten, steuerten die EU-Strukturfonds sogar über die Hälfte (52%) der öffentlichen Investitionsmittel bei. Deutschland gehört nicht zu diesen 15, aber besonders Ostdeutschland würde heute ohne EU-Förderung längst nicht dastehen, wo es heute ist, da Umverteilung auch hierzulande nicht Politikziel Nr. 1 ist.

Dieser Aspekt bei den EU-Ausgaben ist durchaus beeindruckend. Doch der EU-Haushalt ist eben nur etwa 1% des BIP der EU und die Kohäsionspolitik davon wiederum ein Drittel. Es müssen also Prioritäten gesetzt werden. Die Gesetzgebung dazu, welche Ziele und Maßnahmen in einem Siebenjahreszeitraum gefördert werden sollen, ist jeweils ein jahrelanger politischer Aushandlungsprozeß im Europäischen Parlament und zwischen den EU-Institutionen Parlament, Rat und Kommission.

Auch ohne Corona, ohne ChatGPT, ohne Krieg gegen die Ukraine und Energie- und Rohstoffkrise in jeder Nachrichtensendung war bereits in den Jahren der Verhandlungen über die 2021 begonnene Förderperiode klar: Der grüne und digitale Wandel sind Kernthemen, die wir angehen müssen. Aber es war 2017/18 nicht von Anfang an entschieden, ob weiterhin ein so hoher Anteil des EU-Haushalts in die Kohäsionspolitik gehen sollte – der deutsche EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger schlug 2017 zunächst ein Szenario mit über 30% Kürzung bei der Regionalförderpolitik als Option vor. Auch war umstritten, ob die weniger entwickelten Regionen in den reicheren Staaten (wie der Osten Deutschlands) weiter davon profitieren sollten, ob neben erneuerbaren Energien nicht doch weiter massiv in den Ausbau von Gasinfrastruktur investiert werden sollte, wie stark Umwelt- und Klimaschutz gewichtet sein würden, ob und wie stark Kommunen bei der Aufnahme von Geflüchteten unterstützt werden sollten, ob Großunternehmen oder vor allem KMU von den Fördermitteln profitieren sollten uvm. Dabei prallten konservativ-neoliberale Positionen mit Fokus auf globale Konkurrenzfähigkeit, Marktorientierung und Abschottung gegen linke und liberale Politikansätze von sozial und ökologisch nachhaltiger, inklusiver und auch gegenüber Nicht-EU-Staaten kooperativer Entwicklung. Am Ende stand ein Kompromiß.

Ein wichtiger Erfolg war, daß eine Formulierung deutlich abgeschwächt wurde, die es, verkürzt gesagt, zuließ, Verstöße gegen die EU-Schuldenbremse mit der Aussetzung von Strukturfondszahlungen zu sanktionieren. Zu den positiven Aspekten des Gesamtpakets zählt die Stärkung der sozialen Dimension, zum Beispiel in Bezug auf sozialen Wohnungsbau, auf die Integration von Migrant*innen und Geflüchteten sowie die Stärkung nachhaltiger Stadtentwicklung. Im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal sollen 30 % der der Mittel aus dem größten Fördertopf, dem EFRE, für grüne Ziele bereitgestellt werden, Investitionen größtenteils sozial und ökologisch zukunftssicher gestaltet werden. Lob erhielt das Parlament auch für eine starke Orientierung auf Kreislaufwirtschaft und die Absage an veraltete Müllverbrennungstechniken. Der neugeschaffene Just Transition Fonds für besonders vom dringend notwendigen Kohleausstieg betroffene Regionen ist in erster Linie ein Instrument, um die sozialen Auswirkungen des Übergangs zu einem grünen Europa auszubalancieren. Er soll zur Schaffung von guten, grünen Arbeitsplätzen beitragen, Start-ups, Universitäten und öffentlichen Forschungseinrichtungen wie auch Kleinstunternehmen unterstützen und auch das kulturelle Industrieerbe bewahren helfen.

Wie diese Regelungen sich nun in den 379 Programmen der verschiedenen Regionen in der EU nachlesen, zeigt eine erste Zusammenfassung in Zahlen und Diagrammen im „Arbeitsdokument der Kommission:  Kohäsion 2021–2027: Eine immer stärkere Union schmieden. Bericht über die Ergebnisse der kohäsionspolitischen Programmierung 2021–2027“ vom Mai 2023[1].  Neben vielen positiven Ausblicken ist zu sehen, daß durchaus weiter ein starkes Augenmerkt auf marktrelevanten Kriterien wie Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Arbeitsmarktzahlen liegt, aber eben auch darauf, „niemanden zurückzulassen“.

Dieses „niemanden zurücklassen“ sollten wir alle noch viel ernster nehmen. Klimawandel findet statt. Digitalisierung der Lebens- und Arbeitswelt ist Realität. Frauen- und Minderheitenrechte dürfen nicht in Frage gestellt werden. Migrationsbewegungen haben immer zu Europa gehört – seine eigene kriegerische Geschichte ist dafür ganz wesentlich verantwortlich. Veränderungen und Krisen finden heute verstärkt gleichzeitig und in rascher Folge statt. Manchem und mancher ist das zu schnell, zu viel. Aus unserer Sicht ist das keine Entschuldigung, zum „old white man“, zum Realitätsverweigerer (auch in weiblicher Form) oder/und Unterstützer rechtsnationalistischer Rattenfänger zu werden.  Es ist erst recht kein Grund für Linke, selber vor der Realität und notwendigen Veränderungen davonzulaufen. Aber es ist unsere Aufgabe, den Grundgedanken der Kohäsionspolitik als Solidaritätspolitik zu verteidigen und weiterzuentwickeln.

„Niemanden zurücklassen“ sollte sich viel stärker durch alle Politikbereiche hindurchziehen und Teil umfassender Entwicklungsstrategien sein. Nur so läßt sich Vertrauen in die Veränderungen entwickeln. Als Linke wollen wir deshalb eine sozial-ökologische Transformation unseres Wirtschaftens und gesellschaftlichen Zusammenlebens in der Union als oberste Priorität von EU-Investitions- und Strukturwandelpolitik sehen, die gute Arbeitsplätze erhält und schafft, ebenso bezahlbare und klimagerechte Energie, die Lebensbedingungen für alle verbessert und den gesellschaftlichen Zusammenhalt vor Ort ebenso wie über Grenzen hinweg verbessert.

Die EU-Kohäsionspolitik ist ein und ihre Finanzierungsinstrumente sind dafür ein wichtiger Ausgangspunkt. Sie haben über Jahrzehnte langfristige Entwicklungsstrategien erprobt und verbessert. Ebenso haben sie eine zentrale Rolle bei der Antwort der EU auf die meisten unerwarteten Herausforderungen gespielt, mit denen sie in den letzten Jahren konfrontiert war: Etwa die COVID-19-Krise, die Folgen des Brexit und die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen ebenso wie mit der Energiepreiskrise in Folge des Kriegs gegen die Ukraine. Mehrfach wurden Regeln der Förderpolitik pragmatisch angepaßt und Gelder flexibel umgeschichtet, um Regionen und Kommunen bei der Krisenbewältigung zu unterstützen. Darin liegt jedoch zugleich die Gefahr, daß der langfristige, der strategische Charakter der Kohäsionspolitik ins Abseits gerät und die Strukturfonds mehr und mehr als eine Art finanzielle Notfallreserve herhalten. Tatsächlich ging vor Kurzen es fast soweit, daß Mittel aus diesen Fonds für Munitionsproduktion herangezogen werden sollten – ein Ansinnen, das das Europaparlament nach Protest besonders der LINKEN letztlich doch verhindern konnte, weil das Argument, mit Kriegsmittelproduktion die „Widerbelebung“ zurückgebliebener Regionen erreichen zu wollen, nun wirklich zu abstrus war.

Seit langem fordert das Europaparlament, für zusätzliche Herausforderungen, denen zweifelsohne mit neuen EU-Initiativen begegnet werden sollte, eben auch zusätzliche Haushaltsmittel bereitzustellen – entweder über zusätzliche gemeinsame Einzahlungen der Mitgliedstaaten in den EU-Haushalt oder über neue gemeinsame Einnahmequellen, sogenannte EU-Eigenmittel. Aber oft ist es so, daß von der EU mehr Hilfe erwartet wird, aber die Regierungen der Mitgliedstaaten nicht bereit sind, den EU-Haushalt in der einen oder anderen Form zu stärken. Nachdem die EU-Kommission kürzlich einen Vorschlag für eine vorsichtige Halbzeitüberarbeitung der Siebenjahres-Haushaltsplanung vorlegte, wurde (nicht nur) in den deutschen Medien vielfach getitelt: EU will mehr Geld von den Mitgliedstaaten. Tatsächlich ist es aber anders herum: Die Mitgliedstaaten wollen (müssen) gemeinsam als EU mehr tun und mehr (Geld) von der EU haben. Dafür sind die vorgeschlagenen Mittelaufstockungen weniger als moderat. Es geht dabei einmal um zusätzliche Hilfen für die Ukraine. Zum zweiten sind die Zinskosten für die Rückzahlung der (sinnvollerweise) gemeinsam aufgenommenen Kredite für die Wiederbelebung der Wirtschaft nach der Corona-Krise so immens gestiegen, daß die bisher geplanten Rücklagen nicht ausreichen können. Schon um inflationsbedingt gestiegene Kosten in Schlüsselbereichen wie Kohäsion, Landwirtschaft, Fischerei, Bildung, Umwelt, Gesundheit, Forschung, Kultur uvm. gerecht zu werden, reicht der Kommissionsvorschlag nicht aus. Aber nicht einmal für den lange angekündigte „Souveränitätsfonds“ and Antwort auf das massive Investitionspaket, den sog.  „Investment Reduction Act (IRA)“ wollen die Regierungen der Mitgliedstaaten wirklich gemeinsam vorangehen. Es gibt durchaus viele Kritikpunkte an den Entwürfen für die aktuell zur Verhandlung stehenden EU-Gesetzte zur Förderung die Netto-Null-Industrie oder zur Förderung neuer Strategien über strategische Rohstoffe, um diese Technologien auch herstellen zu können. Aber selbst wenn die Industriestrategie, die Gesetzgebung für klimaneutrale Technologien perfekt wären – Geld würden sie immer noch kosten. Der nun kurzfristig vorgelegte Lösungsvorschlag in Form „STEP“ (Plattform für strategische Technologien für Europa STEP / Strategic Technologies for Europe Platform/ zur Förderung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der EU bei kritischen Technologien in den Bereichen Digitalisierung, Deep Technology, saubere Technologien und Biotechnologie) ist völlig unzureichend und im Vergleich zur Förderpolitik der Amerikaner und Chinesen eher peinlich. 10 Mrd. EUR soll es extra geben, im Wesentlichen geht aber um Umschichtungen in vorhandenen Programmen einschließlich denjenigen der Kohäsionspolitik. Das ist einmal mehr das Prinzip linke Tasche – rechte Tasche. Das kann nicht funktionieren.

Für die Zukunft der EU-Kohäsionspolitik stellen sich viele Fragen. Und natürlich sind die Diskussionen darüber längst angelaufen. Für die meisten Regionalpolitiker*innen, ganz gleich auf welcher Politikebene, ist völlig klar, daß die EU-Kohäsionspolitik ihren langfristigen, strategischen und inklusiven Charakter und auch ihren Schwerpunkt auf Entwicklung und Angleichung, auf Solidarität, behalten muß. Ob das aber auf Dauer mehrheitsfähig ist, wird Gegenstand politischer Auseinandersetzungen bleiben. Auch ist für uns zwar klar, daß sich kann mit ein bißchen EU-Förderung eben nicht einfach ausgleichen läßt, was in anderen Politikfeldern falsch läuft. Aber auch das ist längst nicht Mainstream. Im Zusammenhang mit dem politischen Willen für eine stärker europäische Industriepolitik stellen sich außerdem die Frage des Verhältnisses von Industrieförderungen und Kohäsionspolitik.

Sollte Kohäsionspolitik vor allem eine Rolle als Ausgleichspolitik spielen und von der Industrie-Investitionspolitik unterschieden werden? Das würde dem eben genannten Gedanken entgegenstehen, aber eben ein solidarisches Gegengewicht symbolisieren. Dann bräuchte es auch deutlich gekennzeichnete neue Fördermechanismen, die aber eben auch völlig anderen Zielen und Mechanismen als denen gemeinsamer und ausgeglichener Entwicklung in der EU unterliegen könnten.

Die Kohäsionspolitik und ihre Instrumente könnte aber auch teilweise die Funktion moderner Industrie-Investitionspolitik übernehmen. Dafür spräche, daß es bereits einen etablierten Rechtsrahmen und Instrumente gibt, die „nur“ erweitert und modernisiert werden müßten und auch in den Mitgliedstaaten und Regionen vorhandene Verwaltungsstrukturen genutzt werden könnten. Auch bei dieser Variante wären – siehe oben – zusätzliche Mittel erforderlich, um die Solidaritätskomponente ebenso erfüllen zu können, wie die Investitionskomponente. Es wäre hier möglicherweise einfacher, alle Regionenarten mitzudenken. Allerdings müßte dann die Kohäsionspolitik als Fachbereich eine massive Aufwertung erfahren und dies wäre sicherlich mit Kompetenzkonflikten, also auch Machtkämpfen verbunden.

Das Verhältnis von Industrie- und Förderpolitik in der EU, ist nur ein Teil der Frage, wie die Zukunft der EU aussehen kann und sollte, sicherlich aber ein entscheidender, denn es geht dabei eben ganz wesentlich um Solidarität, Zusammenhalt und Vertrauen.

Der erste Teil dieses Artikels erscheibt auch in der August-Ausgabe von „Politische Berichte“

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_23_2462