Nachhaltige Landwirtschaft und EU-Agrarpolitik – Bilanz der Agenda 2000

Bei den seit Jahren geführten Diskussionen über Nachhaltigkeit hatte ich manchmal den Eindruck, ich befände mich in „Wünsch dir was“-Veranstaltungen.
Das lag daran, dass z. B. von Umwelt- und Naturschützern oft ausgesprochen einseitige Forderungen aufgemacht wurden.
Dagegen fanden die wirtschaftlichen Zwänge, unter denen die Landwirte sich behaupten müssen, keine Berücksichtigung.
Anderseits reagierten die Landwirte meist destruktiv, nach dem Motto, die Bauern sind die besten Umweltschützer. Damit war die Konfrontation vorprogrammiert.

Inzwischen gibt es hier einen Wandel. Die auf beiden Seiten mit „Scheuklappen“ Agierenden geraten zunehmend ins Abseits.
Aus Konfrontation wird immer mehr Kooperation.

Das ist vernünftig, denn bei einer nachhaltigen Landwirtschaft kommen tatsächlich drei nicht von einander zu trennende Aspekte, nämlich der ökonomische, der ökologische und der soziale Aspekt, zum Tragen. Komplexes Denken und Handeln sind gefragt.

Unbestritten ist, dass die Landwirtschaft unverzichtbare positive gesellschaftliche Leistungen erbringt.
Die Kulturlandschaft Deutschlands und der EU wird seit Jahrhunderten maßgeblich durch Ackerbau, Grünlandwirtschaft und Tierhaltung geprägt. Durch die Offenhaltung der Landschaft wird der Lebensraum für Tier- und Pflanzenarten geschaffen und bewahrt.

Trotzdem darf man die Augen nicht davor verschließen,
dass die Landwirtschaft auch zum Umweltschädiger geworden ist. Stichworte hierfür sind Artensterben, Bodenerosion, Oberflächen- und Grundwasserbelastung.

Hierfür sehe ich zwei Ursachen:

Erstens hat die GAP die Landwirtschaft seit Jahrzehnten notwendigerweise auf die Steigerung der Hektarerträge und Tierleistungen ausgerichtet.
Im Vordergrund stand viele Jahre die Verbesserung der Versorgungssituation.

Zweitens hat der wissenschaftlich-technische Fortschritt und der wettbewerbsbedingte Zwang zur Kostensenkung über Jahre zu Systemen des Ackerbaus und der Tierhaltung geführt, deren Übereinstimmung mit Umwelt-, Natur- und Tierschutz zunehmend kritisch zu hinterfragen ist.

Erst später, als die GAP bei den wichtigsten tierischen und pflanzlichen Produkten zu einer deutlichen Überproduktion geführt hatte, und einige der Stützungsmaßnahmen (Außenschutz, Exporterstattungen, direkte Stützungszahlungen) Konflikte mit Handelspartnern verursachten, wurde mit den Reformen der Europäischen Agrarpolitik von 1992 und 1999 (Agenda 2000) – auch zur Absicherung der GAP in der WTO – eine Neuorientierung eingeleitet.
Die Höhe der Preisstützung und des Außenschutzes wurde bei einer Reihe landwirtschaftlicher Produkte deutlich zurückgeführt. Hierdurch verursachte Erlöseinbußen der Landwirte werden bis heute durch direkte Flächen- und Tierprämien (für Rinder, Mutterkühe und Schafe) teilweise ausgeglichen.

Erst im Zuge dieser Reformen begann die Politik die Weichen in Richtung einer nachhaltigen Landwirtschaft zu stellen. Allerdings noch etwas halbherzig. So gehören die Umweltschutzausgaben bislang zu den „flankierenden Maßnahmen“ der GAP im Rahmen der 2. Säule, der ländlichen Entwicklungspolitik, und sind im Verhältnis zur 1. Säule (Direktbeihilfen und Marktordnungs-ausgaben) eher marginal.

Wenn es um Nachhaltigkeit geht, dann darf nicht übersehen werden, dass das keineswegs allein von den Landwirten abhängt. Sie arbeiten auf keiner „Insel der Glückseeligen“, sondern im Wettbewerb mit europäischer und zunehmend auch weltweiter Konkurrenz.
Die Strukturänderungen in der Pflanzenproduktion, der Tierhaltung und der Ernährungswirtschaft sind deutlicher Ausdruck dieser Entwicklung. Von großer wirtschaftlicher Relevanz ist auch die Tatsache, dass die Verbraucher mit Verunsicherung und Kaufzurückhaltung auf publik gewordene Missstände reagieren. Die wirtschaftliche Situation der landwirtschaftlichen Betriebe wird darüber hinaus in hohem Maße durch die Agrarpolitik mitbestimmt, sowohl auf der Einnahmenseite, z.B. durch Stützungsmaßnahmen, wie auch auf der Kostenseite, etwa durch gesetzliche Auflagen.

Heutzutage haben wir eine Situation, bei der die Umweltbelange nicht nur ein Zusatzaspekt, sondern eine wesentliche Dimension der Entwicklung von Landwirtschaft und ländlichem Raum ebenso wie der beruflichen und sozialen Verhältnisse der Landwirte sind. Als erstes Glied in der Produktionskette der Ernährungswirtschaft sind sie Träger einer hohen Verantwortung bei der schonenden Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, und diese Rolle muss künftig besser gewürdigt werden.

In vollem Umfang angewendet bildet die Politik zur ländlichen Entwicklung ein Schlüsselelement bei der Schaffung der Voraussetzungen für eine nachhaltige Landwirtschaft. Die Festigung dieser zweiten Säule ist deshalb heute eine der ganz großen Prioritäten innerhalb der Diskussion um die Weiterentwicklung der GAP. Und diese ist ja inzwischen sehr konkret. Die Halbzeitbewertung liegt auf den Tisch und wird allerorts – so auch im EP – debattiert.

Was sieht die Mitteilung der EU-Kommission vom 10. Juli 2002 zur Halbzeitbewertung der GAP der Agenda 2000 auf dem Gebiet des Umwelt- und Tierschutzes vor?

1. Künftig sollen die Direktbeihilfen nur bzw. nur voll gezahlt werden,
– wenn die gesetzlichen Standards auf den Gebieten Umwelt, Lebensmittelsicherheit und Tierschutz eingehalten werden und
– wenn die Flächen in Übereinstimmung mit den Umweltauflagen in gutem landwirtschaftlichen Zustand erhalten werden.

Im Unterschied zum Agenda-Beschluss von 1999 bedeutet das:
Die bereits darin enthaltenen Cross-compliance-Regelungen, wonach die Direktzahlungen bei Nichteinhaltung allgemeiner und spezifischer Umweltauflagen gekürzt oder gestrichen werden können, sind künftig verbindlich anzuwenden.

Fakt ist, dass die EU-Mitgliedsstaaten bislang kaum von diesem Instrument Gebrauch gemacht haben. Vielmehr hat man sich (wie in Deutschland) auf die Zahlung zusätzlicher Beihilfen für Umweltschutzverpflichtungen im Rahmen der Umweltprogramme konzentriert.

Völlig neu ist, dass Verstöße gegen den Tierschutz und die Lebensmittelsicherheit ebenfalls sanktioniert werden sollen.

Das EP hat in seiner Entschließung vom 7. November unter Punkt 11. (ich zitiere) „dem Grundsatz der Auflagenbindung hinsichtlich Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Gesundheit und Wohlergehen der Tiere für die Gewährung von Beihilfen im Rahmen der ersten Säule“ zugestimmt.
Das Bekenntnis des Parlaments ist eindeutig. Zugleich lässt die zitierte Formulierung jedoch Spielraum für die konkrete Ausgestaltung.

Und der Teufel liegt bekanntlich im Detail. Damit die Landwirte und Ämter nicht in Bürokratie ersticken, plädiere ich dafür, dass das „Cross-compliance“ sich auf wenige, schlüssige und kontrollierbare Auflagen konzentriert.
Eine Schwierigkeit sehe ich hierbei darin, dass einerseits EU-harmonisierte Kriterien, Standards und Vorgaben zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen auf dem europäischen Binnenmarkt erforderlich sind, anderseits jedoch die Unterschiede in den Standortbedingungen der Produktion oft auch maßgeschneiderte, also differenzierte Umweltmaßnahmen erfordern.

Deshalb dürfte hierfür ein Mix von wenigen EU-weiten und regionalspezifischen Vorgaben sowie deren stufenweise Einführung die Lösung sein. Alles auf einmal zu wollen, geht meist schief.

2. Bei den Agrarumweltmaßnahmen sieht die Halbzeitbewertung vor, dass die derzeitige Beihilfeintensität in den Ziel-1-Gebieten – so in Ostdeutschland – von 75 % auf 85 % angehoben wird (in den übrigen Gebieten von 50 % auf 60 %).

Dadurch würde die Kofinanzierung in finanzschwachen Ländern und Regionen Europas, wie z. B. in Brandenburg, erleichtert.

Übrigens sollten die Landwirte bei neuen Maßnahmen des Tierschutzes genau so wie bei Agrarumweltmaßnahmen für die Kosten und Einkommenseinbußen, die durch die Einhaltung von über gesetzliche Auflagen hinausgehende Verpflichtungen entstehen, entschädigt werden.

3. will die Kommission betriebsbezogene Audits obligatorisch für alle Betriebe, die mehr als 5000 €/Jahr Beihilfen erhalten, als Teil der Cross-compliance-Bestimmungen einführen.

Die Audits sollen den Landwirten helfen, sich über die Materialflüsse und die innerbetrieblichen Prozesse klar zu werden, die für die Standards in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Wohlergehen der Tiere und Tierschutz sowie die Betriebssicherheit relevant sind.

Die Unterstützung für die Audits soll im Rahmen der Maßnahmen zur Förderung der ländlichen Entwicklung gewährt werden.

Der EP-Agrarausschuss hat hierzu zwar seine grundsätzliche Zustimmung formuliert, allerdings gibt es nicht wenige Befürchtungen, dass das obligatorische Audit zur Bevormundung der Landwirte führen könnte.
Aber das ist spekulativ, da die genauen Auswirkungen sich erst beurteilen lassen, wenn die Kommission Ihre Vorstellungen über die Audits und die sich daran anknüpfenden Verpflichtungen für die Betriebe konkretisiert hat.

Die GAP sollte künftig dem Ziel dienen, die landwirtschaftliche Produktion stärker als bislang an den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Aspekten der Nachhaltigkeit auszurichten. Es reicht nicht aus, qualitativ hochwertige Agrarrohstoffe für die Ernährung und zur Substitution fossiler Rohstoffe und Energieträger zu produzieren. Vielmehr hat die Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft auch einen größeren Beitrag zum Erhalt der Kulturlandschaft und der biologischen Vielfalt mit ihren natürlichen Ressourcen zu leisten.

Einige der dringlichsten Probleme, die angepackt werden müssen:

– Die Landwirtschaft muss ihre Anstrengungen zum flächendeckenden Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen weiter verstärken, namentlich den Austrag von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln reduzieren, um die Qualität der Gewässer weiter zu verbessern.

Probleme mit Stoffeinträgen aus der Landwirtschaft finden sich vor allem in viehstarken Regionen, Gebieten mit Sonderkulturen und Gebieten mit leichten wasser-durchlässigen Böden.
Die Nitratbelastung der Gewässer lässt sich auf die nach wie vor in der Summe zu hohen Stickstoffdüngung vor allem mit organischen Düngern zurückführen.
Die Phosphorbelastung der Oberflächengewässer entsteht als Folge von Erosion und zu hohen Gaben an Mist und Gülle auf die Äcker insbesondere in viehdichten Regionen.

Positiv ist, dass die Belastung des Grundwassers mit Rückständen von Pflanzenschutz- und Düngemitteln zurück geht. Es wird jedoch noch Jahre dauern, bis die Böden überall wieder im Gleichgewicht sind.

Um hier weiter voran zu kommen, gilt es einerseits die klaren Regeln zur Begrenzung des Einsatzes von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln in der Düngeverordnung und im Pflanzenschutzgesetz einzuhalten. Andererseits werden die Landwirte mit den neuen Fördermaßnahmen stimuliert, den Einsatz dieser Stoffe weiter zu begrenzen. Fördermittel werden künftig verstärkt für umweltangepasste und tiergerechte Haltungsverfahren und die Umstellung auf ökologischen Anbau gezahlt.
Durch die Modulation wird Geld aus der mengenorientierten Produktion abgezogen und gezielt für umweltschonende Produktionsverfahren und landschaftserhaltende Bewirtschaftungsweisen eingesetzt.

– Strengere Anforderungen an den Einsatz von Düngemitteln sind erforderlich, um langfristig eine Anreicherung von Schadstoffen in den landwirtschaftlich genutzten Böden zu verhindern. Gesunde Nahrungsmittel brauchen saubere Böden.
Hierzu zählt die Notwendigkeit einer sorgfältigen Prüfung der Düngemittel und dass es durch Bewirtschaftungsmaßnahmen, wie Aufbringung von Klärschlamm, Gülle, mineralischem Dünger oder Bioabfällen, zu keiner Anreicherung von Schadstoffen im Boden kommt.
Wir sollten schrittweise überall dahin kommen, dass unsere Nutztiere so gehalten und ernährt werden, dass der anfallende Wirtschaftsdünger im Rahmen der natürlichen Kreislaufwirtschaft ausgebracht werden kann. Diese Jahrhunderte alte Praxis muss wieder ein zentrales Leitbild unserer Tierproduktion werden.

– Gerade beim Pflanzenschutzmitteleinsatz heißt das Stichwort Nachhaltigkeit. Ohne Pflanzenschutzmittel geht es nicht; aber es kommt darauf an, neben wirtschaftlichen Aspekten auch die Belange des Verbraucherschutzes und des Umweltschutzes zu beachten. Voraussetzung hierfür ist eine entsprechende Gesamtstrategie des Pflanzenschutzes. Ihre Grundprinzipien sind Sachkunde beim Anwender, Zulassung der Mittel auf hohem Niveau, gut funktionierende, regelmäßig geprüfte Pflanzenschutzgeräte kombiniert mit der guten fachlichen Praxis und – wo immer möglich – mit dem integrierten Pflanzenschutz.

Wichtig ist es, EU-weit ein einheitliches hohes Niveau beim Pflanzenschutz zu sichern. Dazu hat die EU-Kommission ihr Konzept für eine nachhaltige Strategie zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln vorgelegt. Das EP hat sich damit befasst und verlangt, dass die Rahmenbedingungen für den Pflanzenschutz zunehmend auf EU-Ebene bestimmt werden.

Gerade beim Altwirkstoffprogramm geht es um die EU-weite Anwendung des vereinbarten Schutzniveaus und um einen zügigen Abbau der Wettbewerbsunterschiede (Stichwort Harmonisierung).

– Zu den wichtigsten Aufgaben zählt auch der Abbau zu hoher Tierkonzentrationen.
Die größten Anteile am deutschen Gesamtbestand haben bei Milchkühen Bayern (31 %), Niedersachsen (17 %), Baden-Württemberg (9 %), bei Schweinen Niedersachsen (29 %), Nordrhein-Westfalen (24 %), Bayern (15 %) und bei Legehennen Niedersachsen (34 %), Nordrhein-Westfalen (12 %) und Bayern (11 %).
Innerhalb dieser Altbundesländer gibt es ganz erhebliche regionale Tierkonzentrationen wie z. B. im Raum Vechta.

Auch haben Intensivierung und Spezialisierung Betriebe hervorgebracht, die ohne Flächen oder mit hohem Viehbesatz je Flächeneinheit wirtschaften.

Neben Tierschutzproblemen sind erhebliche Belastungen der Umwelt die Folge.

Die Entwicklung der Umweltprobleme durch die Tierhaltung zeigt, dass die bereits umfangreiche Umweltgesetzgebung und ihre Umsetzung insbesondere in Regionen mit hoher Viehdichte noch nicht ausreichen.

Allerdings trifft das Problem nicht zu auf Ostdeutschland, aller höchstens als ganz punktuell auftretende Ausnahme. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall, der zu geringe Tierbesatz hat die regionalen Wertschöpfungs- und Beschäftigungspotenziale vermindert und führt sogar zu ökologisch negativen Wirkungen.

In der Koalitionsvereinbarung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen steht deshalb der Wiederaufbau der Tierproduktion in den neuen Ländern. Unklar bleibt allerdings, wie das erreicht werden soll.

– Die Tierhaltung ist in Deutschland an den Emissionen klimaschädlicher Gase zu rund 5,8 % beteiligt (ohne energiebedingte Emissionen).
Ihr Anteil beträgt bei Lachgas etwa 52,5 % und bei Methan rund 45 % des Ausstoßes.
Die Tierhaltung ist auch zu rund 90 % für die Ammoniak-Emissionen verantwortlich, die zur Versauerung und Eutrophierung beitragen.

– Während im Bereich der abiotischen Faktoren die Umweltbilanz in den letzten Jahren erheblich verbessert werden konnte, nimmt die biologische Vielfalt weiter ab. Diese Entwicklung muss gestoppt werden. Hierbei kann der Naturschutz zwar einen wertvollen Beitrag leisten, die größte Verantwortung liegt jedoch bei denen, die die Flächen bewirtschaften und die Ressourcen nutzen. Hierzu müssen nicht alle Landwirte ihre Betriebe auf ökologischen Landbau umstellen.
Viel gewonnen wäre schon durch die Rückkehr zu vielfältigen Fruchtfolgen und zu einer regional angepassten Sorten- und Rassenvielfalt von Kulturpflanzen und Nutztieren.

– Über die Neuausrichtung der Agrarstrukturförderung wird heute bereits stärker als früher die umwelt- und tiergerechte Lebensmittelerzeugung unterstützt. Es ist richtig, dass mit dem geänderten Agrarinvestitionsförderungsprogramm im Rahmen der GAK die Tierhaltung stärker an die Fläche gebunden wird und dass jene Betriebe unterstützt werden, die mehr in den Tierschutz investieren.

Zu berücksichtigen ist, dass weder ein deutscher noch ein europäischer Alleingang auf Dauer sowohl bei Umwelt- wie auch bei Verbraucher- und Sozialstandards möglich sein wird.
Deshalb halte ich es für richtig, dass die EU-weite Harmonisierung weiter geht und zugleich in der laufenden WTO-Runde versucht wird, nicht nur zu Vereinbarungen beim Abbau von Handelshemmnissen, sondern auch hinsichtlich der Standards zu kommen.

Allerdings wurde die Frage der Standards in Doha keineswegs gleichberechtigt in die offizielle Erklärung der WTO-Mitglieder aufgenommen.
Dabei gibt es nicht nur seitens der USA und Cairns-Länder Widerstand, sondern auch von vielen Entwicklungsländern. Denn in ihnen geht es nur zu oft um die Sicherung des Allernotwendigsten an Lebensmitteln. Da treten alle anderen Anforderungen zwangsläufig in den Hintergrund. Übrigens genau so wie lange in Europa.
Offenbar kann man sich den „Luxus“ des Umweltschutzes erst bei einem gewissen Überfluss leisten – oder die reichen Industriestaaten helfen den Entwicklungsländern hierbei.

Nachhaltigkeit ist also an viele unterschiedliche Bedingungen und Interessen gebunden und – wie ich eingangs sagte – keine Frage von Wünschen.