Chancen und Risiken: Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf die Gemeinsame Agrarpolitik
Die EU-Osterweiterung ist eine der größten Herausforderungen in der Geschichte der europäischen Integration. Die größten Risiken liegen dabei in den noch immer bestehenden gravierenden Unterschieden im ökonomischen Entwicklungsniveau zwischen den Beitrittskandidaten und der heutigen EU.
So lag 1999 das Bruttoinlandprodukt pro Kopf der Bevölkerung gemessen in jeweiligen Preisen und Kaufkraftstandards im Durchschnitt der Beitrittskandidaten um 62 Prozent unter dem der jetzigen Europäischen Union. Zwar berücksichtigt die Agenda 2000 als eine politische Priorität die Frage nach der „Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten“ und den sozialen Zusammenhalt der Union nach erfolgtem Beitritt zu sichern, aber es fehlt an einem klaren Konzept, das auf eine vorrangige Förderung der Wertschöpfung in den Beitrittsländern orientiert. Vor diesem Hintergrund bedeutet die zunehmende Forderung nach einem relativ frühen Beitrittstermin ab 2003 die Akzeptanz von Ausnahme- und Übergangsregelungen.
Das europäische Agrarmodell entspricht der Interessenlage der Beitrittskandidaten. Für eine gleichrangige Gestaltung dieses Modells fehlen jedoch noch die Voraussetzungen. Für die Erreichung der Wettbewerbsfähigkeit sind umfangreiche Investitionen in die Primärproduktion, Verarbeitung und Vermarktung erforderlich. Die grundsätzliche Vorgehensweise für die Integration der Beitrittsländer in den gemeinsamen Agrarmarkt ist in der Agenda 2000 festgelegt worden. Die EU gewährt Heranführungshilfen im Rahmen der PHARE.-, ISPA- und SAPARD-Programme. Die politisch brisanten Agrarfragen werden jedoch wohl erst im Laufe des Jahres 2002 abschließend behandelt werden. Dazu gehören Fragen der Anpassung der verarbeitenden Industrie an die Anforderungen an Produktsicherheit und Verbraucherschutz sowie die Schaffung von Kapazitäten für das Qualitätsmanagement, für Untersuchungs- und Kontrolleinrichtungen für die volle und effektive Durchsetzung veterinär- und pflanzenschutzrechtlicher Anforderungen. Ebenso geht es um den Antrag der Bewerberländer, dass ihren Landwirten – im Gegensatz zur Agenda 2000 – nach dem Beitritt Direktzahlungen gewährt werden.
Die Beitrittsländer verfügen über ein großes argrarwirtschaftliches Potential. Die zur Verfügung stehende landwirtschaftliche Nutzfläche (Hektar pro Einwohner) liegt weit über dem der EU, die darauf erzielten Erträge und der Tierbesatz pro Hektar jedoch weit darunter. Bis zur Annäherung der Effizienz der Primärproduktion, insbesondere der Arbeitsproduktivität und des Nettoeinkommens, wird es ein weiter Weg sein. Neben Rationalisierung und Mechanisierung dürfte zunächst die Ertragssteigerung ein ganz entscheidender Faktor zur Erhöhung der Arbeitsproduktivität werden.
Der große Rückstand im Nettoeinkommen ergibt sich auch aus geringeren Subventionen. So waren im Durchschnitt der EU die Subventionen mit 265 ECU am Nettoeinkommen je Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche beteiligt, in Tschechien dagegen waren es 47 ECU. Die Diskussion um die Gewährung von Direktzahlungen muss auch in diesem Lichte gesehen werden.
Der Transformationsprozess in den Ländern Mittel- und Osteuropas hat zu grundlegenden Veränderungen in der Agrarstruktur der Beitrittsländer geführt. In der Mehrzahl wird heute der überwiegende Teil der landwirtschaftlichen Nutzfläche von Einzelunternehmen bewirtschaftet, lediglich in Tschechien und der Slowakei dominieren Genossenschaften bzw. andere juristische Personen. Ein großer Teil der Einzelunternehmen verfügt nur über eine sehr geringe Flächenausstattung. Ein beträchtlicher Teil der Fläche wird in einer Reihe von Ländern durch gut ausgestattete, wachstumsfähige Familienbetriebe bewirtschaftet. Für den Integrationsprozess in den europäischen Binnenmarkt wäre es demnach wichtig, wenn die Beihilfepolitik die entstandenen Betriebsstrukturen anerkennt und keine Rechtsformen ausschließt. Weitere Betriebe und Organisationen werden in den vor- und nachgelagerten Bereichen entstehen, Schwerpunkte sind Dienstleistungs- und Versorgungsbetriebe im Vorleistungsbereich, die mit steigender Wirtschaftskraft der Agrarbetriebe im ländlichen Raum weiter an Bedeutung gewinnen werden. Ebenso werden lokale und regionale Vermarktungsbetriebe entstehen, die angesichts der Vielzahl kleinerer Betriebe und der unterentwickelten Verkehrsinfrastruktur sowie der geringen Bevölkerungsdichte eine größere Bedeutung haben werden als im westlichen Teil der EU.
Die Umstrukturierung und Privatisierung in der Landwirtschaft der Beitrittsländer hat Freisetzungseffekte bei den Arbeitskräften nach sich gezogen, die angesichts der noch sehr hohen Anteile von Beschäftigten in der Landwirtschaft (bis zu 30 Prozent an den Gesamtbeschäftigten) zu weitreichenden sozialen Problemen in den ländlichen Räumen führten. Sie verfügen kaum über eine entwickelte technische und soziale Infrastruktur und nur über ein geringes Angebot an außerlandwirtschaftlichen Arbeitsplätzen. Die daraus resultierende Arbeitslosigkeit hat zu einer drastischen Verschlechterung der materiellen Lebenslage der Betroffenen geführt. Trotz der in allen Ländern gestiegenen nominalen Geldeinkommen sinken die Realeinkommen großer Teile der Bevölkerung.
Das EU-Hilfsprogramm sollten deshalb als eindeutigen Schwerpunkt Fragen der multifunktionellen Entwicklung der ländlichen Räume beinhalten, da aufgrund des allgemeinen Kapitalmangels und der ungleich größeren Bedeutung des ländlichen Raumes für die Gesamtwirtschaft und den sozialen Frieden die Gefahr der Entleerung und totalen Verarmung weiter Gebiete Osteuropas real erscheint.
All diese Probleme erfordern von den Beitrittsländern bereits in der Vorbereitungszeit eine neue ländliche Entwicklungspolitik, die in der Agrar- und Strukturpolitik der Union verankert ist. Zunächst sollten lokal orientierte Projekte den Vorrang vor infrastrukturellen Großprojekten haben. Notwendig sind weiterhin lokale und regionale Entwicklungskonzepte, die eine fundierte analytische Basis haben müssen und der Vielfalt der Bedingungen gerecht werden müssen.
Der Finanzrahmen sieht für die Erweiterung entsprechend der Agenda 2000 Heranführungshilfen für die Agrarpolitik in Höhe von 3.640 Millionen Euro für den Zeitraum 2000-2006 vor. Für die Landwirtschaft sind Beitrittsausgaben in einer Höhe von 12.410 Millionen Euro im Zeitraum 2002-2006 geplant. Die Situationsanalyse zeigt bereits jetzt, dass die geplanten Mittel nicht ausreichen werden. Deshalb muss rechtzeitig die politische Entscheidung zur Erhöhung der Heranführungshilfen und Beitrittsausgaben fallen.